DŮVODOVÁ ZPRÁVA          

                   Obecná část

Návrh zákona o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků byl vypracován na základě úkolu uloženého ministru financí a ministru vnitra usnesením vlády č. 165 ze dne 20. února 2002, jímž vláda schválila věcný záměr zákona, řešící přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků, zpracovaný Ministerstvem vnitra ve spolupráci s Ministerstvem financí. Do návrhu zákona byly promítnuty připomínky k věcnému záměru zákona, obsažené ve stanovisku předsedy Legislativní rady vlády ze dne 14. února 2002.

I.

Zhodnocení platného právního stavu v oblasti přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků

Platný právní stav v oblasti přezkoumání je reprezentován dvěma skupinami právních úprav, jsou to:
1.	Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších   předpisů,   a  k němu  vydaná  prováděcí  vyhláška  Ministerstva  financí   č.  41/2002  Sb.,  o  přezkoumání   hospodaření    územních     samosprávných    celků a  dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů.
2.	Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů. 
ad 1)

Povinnost dát si přezkoumat své hospodaření za uplynulý rok je všem územním samosprávným celkům a dobrovolným svazkům obcí uložena zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. Na základě zmocnění uvedeného v tomto zákoně1) Ministerstvo financí vydalo k němu prováděcí předpis – vyhlášku č. 41/2002 Sb., o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí (dále jen “územní celek”).

Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů v § 17 odst. 4 sice upravuje předmět přezkoumání hospodaření územních celků, ale jeho vymezení ponechává na prováděcím předpisu, jímž je uvedená vyhláška č. 41/2002 Sb. Bližší rozvedení této právní materie ve zmíněné vyhlášce není vyhovující, neboť tato prováděcí právní úprava se týká pouze obsahu a podmínek přezkoumání, nikoliv způsobu přezkoumání a procesních pravidel při něm uplatňovaných.

Navíc po zrušení okresních úřadů se touto vyhláškou řídí při přezkoumání kromě územních celků pouze Ministerstvo financí, zatímco pro auditory, kteří vykonávají svou činnost na základě zákona č. 254/2000 Sb., o auditorech, ve znění pozdějších předpisů, vydala Komora auditorů České republiky v roce 1998 za tímto účelem auditorskou směrnici č. 52 – “Audit obcí a organizací veřejného sektoru”.

Vyhodnocení pozitivněprávního stavu v dané oblasti vede nutně k závěru, že je třeba řešit vztahy týkající se předmětného přezkoumání ucelenou a provázanou zákonnou úpravou tak, aby byl jednotně stanoven předmět a způsob přezkoumání, včetně procesněprávního postavení a vztahu účastníků, vyplývajícího z přezkoumání.

ad 2)

Povinnost dát si přezkoumat své hospodaření za uplynulý rok je kromě toho zakotvena pro obce včetně statutárních měst a pro dobrovolné svazky obcí v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích, pro kraje v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích a pro hlavní město Prahu v zákoně č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, přičemž se v těchto zákonech upravuje i způsob přezkoumání a některé další okolnosti.

Způsob přezkoumání si mohly podle původního znění těchto zákonů územní celky (s výjimkou městských částí a městských obvodů statutárních měst takto členěných) zvolit, a to tak, že buď zadají  toto  přezkoumání  auditorovi,  nebo  požádají  o  přezkoumání příslušný státní orgán. U obcí a u dobrovolných svazků obcí byl tímto státním orgánem okresní úřad, u statutárních měst, u hlavního města Prahy a u krajů bylo tímto státním orgánem Ministerstvo financí. Podle uvedené právní úpravy byly tedy přezkoumávajícími orgány Ministerstvo financí a okresní úřady, na které se obrátilo se žádostí o přezkoumání přes 6000 obcí, tj. 90 % všech obcí.

Situací, která vznikne po zrušení okresních úřadů v oblasti přezkoumání hospodaření se vláda zabývala již 4. prosince 2000 v souvislosti s projednáním koncepce zvýšení účinnosti kontroly a přijala usnesení č. 1217. Zprávou, kterou na základě tohoto usnesení předložilo Ministerstvo vnitra, se vláda opět zabývala na svém zasedání 13. června 2001 a přijala usnesení č. 587, v němž uložila ministru vnitra ve spolupráci s ministrem financí a s prezidentem Nejvyššího kontrolního úřadu připravit a předložit vládě do 31. prosince 2001 věcný záměr zákona, jímž by se řešilo přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků (ne zcela správně označované jako veřejný audit).

Předmětný věcný záměr vláda projednala dne 20. února 2002 a přijala k němu usnesení č. 165. Citovaným usnesením vláda schválila věcný záměr tohoto zákona, a to ve znění varianty A. Oproti vládou zamítnuté variantě B, ve které se předpokládalo zřízení nového ústředního úřadu státní správy (pro koordinaci postupu veřejných auditorů ustanovených pro přezkoumání hospodaření), je podle schválené varianty A přezkoumání hospodaření svěřeno do oboru působnosti Ministerstva financí.

Vláda dále v tomto usnesení uložila ministrům financí a vnitra zpracovat návrh právní úpravy přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků s tím, že do této právní úpravy budou zapracovány připomínky obsažené ve stanovisku předsedy Legislativní rady vlády.

Ministerstvo financí ve spolupráci s Ministerstvem vnitra na základě tohoto usnesení vlády vypracovalo předkládaný návrh zákona o přezkoumání hospodaření územních celků.

Pro realizaci uloženého řešení vytváří tento návrh legislativní podmínky v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, a to novelizací ustanovení § 42 a navazujících ustanovení, jakož i v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů, a to novelizací § 20.

Novely zákona o obcích a zákona o krajích přijaté v květnu a v červnu letošního roku, které nabyly účinnosti 1. ledna 2003, podstatně mění a komplikují  stav existující v této oblasti podle právní úpravy platné do konce roku 2002. 

Především odnímají územním celkům  od 1. ledna 2003 možnost volby pro zadání přezkoumání a stanovují povinnost dát si přezkoumat hospodaření auditorem), a to:
-	obcím nad 5 000 stálých obyvatel včetně statutárních měst a všem dobrovolným svazkům  obcí    (zákon č. 313/2002 Sb.,  kterým  se  mění   zákon  č.  128/2000  Sb., o  obcích),
-	všem krajům (zákon č. 231/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 129/2000 Sb., o krajích).

U obcí do 5 000 stálých obyvatel nechává zákon č. 313/2002 Sb. možnost zadat přezkoumání auditorovi nebo požádat  o přezkoumání kraj, který není již státním orgánem, ale především subjektem samosprávným, a proto má tuto činnost vykonávat v přenesené působnosti.

Do procesu přezkoumání jsou zákonem č. 313/2002 Sb. nově začleněny finanční úřady. Podle § 45 odst. 1 může finanční úřad ve správním řízení uložit obci, jestliže si o přezkoumání nepožádá, pokutu do výše 100 000 Kč a zabezpečí provedení přezkoumání obce auditorem na náklad povinné obce.)

Naprosto odlišná pravidla pro přezkoumání platí podle zákona č. 131/2000 Sb. (který nebyl novelizován) pro hlavní město Prahu a pro jeho městské části. Hlavnímu městu Praze i jeho městským částem zůstává možnost volby. Zatímco kraje musí zadat přezkoumání hospodaření auditorovi, hlavní město Praha může využít také této možnosti, anebo může o přezkoumání požádat Ministerstvo financí. Také městské části  hlavního města Prahy mohou bez ohledu na jejich velikost požádat o přezkoumání Magistrát hlavního města Prahy, nebo zadat výkon přezkoumání auditorovi.

Tyto nerovné podmínky pro způsob přezkoumání hospodaření - dané na jedné straně zákonem č. 131/2000 Sb., který pro hlavní město Prahu  a pro všechny městské části (i s počtem stálých obyvatel nad 50 000) dává možnost volby při zadávání výkonu přezkoumání a na straně druhé odnětí možnosti této volby pro obce s počtem stálých obyvatel nad 5 000, pro všechna statutární města a pro dobrovolné svazky obcí na základě zákona č.  313/2002 Sb. a pro kraje na základě zákona č. 231/2002 Sb., (a to za současného uložení jim povinnosti zadat přezkoumání auditorovi a hradit náklady s tím vzniklé ze svých prostředků)  vytváří nerovné postavení zmíněných územních celků, provázené u obcí, dobrovolných svazků obcí a krajů omezením jejich rozhodovací pravomoci.

V souvislosti s tím vyvstává otázka, zda je možno uložit zákonem všem územním celkům povinnost dát si přezkoumat hospodaření auditorem a hradit náklady s tím vzniklé ze svých prostředků, když podle základních principů mezinárodně uznávaných pro kontrolu veřejnoprávních korporací platí, že kontrolovaná osoba si nevybírá svého kontrolora, a že kontrolovaná osoba nestanovuje výši odměny svému kontrolorovi.)

II.

Odůvodnění hlavních principů navrhované úpravy

Principy navrhované právní úpravy vycházejí 
-	ze zadání vlády schváleného jejím usnesením č. 125/1999, podle něhož měl být novelizován zákon č. 552/1991Sb., o státní kontrole, nebo vypracován zákon nový upravující kontrolní proces,
-	ze souboru koncepcí k reformě veřejné správy projednaného vládou dne 4. prosince 2000 a schváleného usnesením vlády č. 1217 ke zvýšení účinnosti kontroly územních samosprávných celků,
-	z usnesení vlády č. 587 ze dne 13. června 2001 k legislativnímu řešení situace po zrušení okresních úřadů,
-	z usnesení vlády č. 165 ze dne 20. února 2002 k věcnému záměru zákona o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků, jímž byla schválena pro způsob přezkoumání varianta A věcného záměru zákona, podle níž gesce za přezkoumání hospodaření spadá do působnosti Ministerstva financí,
-	z mezinárodních zvyklostí v oblasti kontroly veřejnoprávních korporací.

Hlavní principy zakotvené v navrhovaném zákonu jsou následující:

a)	princip kontinuálnosti právního řádu a kompatibility právních předpisů. 

Za tímto účelem
-	ponechává se územním celkům původní možnost volby způsobu přezkoumání hospodaření mezi zadáním přezkoumání auditorovi nebo požádáním o toto přezkoumání státní orgán nebo Magistrát hlavního města Prahy v  případě městských částí, ve stejném rozsahu jak byla upravena v předchozím znění  zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, a zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, a jak je upravena v zákoně č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze,
-	zaniklé okresní úřady jakožto územní státní orgány, jsou ve funkci přezkoumávajících orgánů nahrazeny jiným státním orgánem, v daném případě Ministerstvem financí, které plnilo funkci přezkoumávajícího orgánu již podle právní    úpravy   z   roku  2000,  a  to  vůči  statutárním   městům   (podle zákona č. 128/2000 Sb.), vůči krajům (podle zákona č. 129/2000 Sb.) a vůči hlavnímu městu Praze (podle zákona č. 131/2000 Sb.),

-	navazuje   se    po   věcné   i  terminologické stránce zejména na zmiňované zákony o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, o obcích, o krajích a o hlavním městě Praze a na další zákony (např. na zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů),

-	sbližují se postupy uplatňované při přezkoumání hospodaření přezkoumávajícími orgány  upravené  v  tomto   návrhu   zákona  s postupy  upravenými  v  zákoně    č. 254/2000 Sb., o auditorech,  jako  např. způsob předání a projednání zprávy       o výsledku přezkoumání nebo postup při informování v případě podezření z naplnění skutkové podstaty trestného činu.

b)	princip rovnoprávného postavení územních celků z hlediska volby způsobu přezkoumání jejich hospodaření. 

Oproti úpravě způsobu přezkoumání provedené v novelách zákona o obcích a zákona o krajích v roce 2002 návrh tohoto zákona ponechává všem územním celkům stejné možnosti volby jako má hlavní město Praha podle zákona č. 131/20000 Sb., a to bez rozdílu kolik má územní celek stálých obyvatel.

c)	princip zvýšení účinnosti kontroly územních celků (jak předpokládal soubor koncepcí k veřejné správě z prosince 2000) a zvýšení efektivnosti jejího výkonu.

Za tímto účelem se v návrhu zákona  dosavadní jednorázové přezkoumání hospodaření za uplynulý rok vykonávané po jeho skončení rozkládá u většiny přezkoumávaných subjektů do dílčích přezkoumání v průběhu roku, jehož se přezkoumání týká (tj. běžného roku) a na začátku následujícího roku, která umožní řádné přezkoumání hospodaření podle ustanovení navrhovaného zákona, rovnoměrné vytížení kontrolorů v průběhu celého roku a průběžné napravování zjištěných chyb a nedostatků. 

d)	princip rovného procesněprávního postavení účastníků vztahů vyplývajících z přezkoumání.

Za tímto účelem se do přezkoumání hospodaření zavádí kontrolní řád, při jehož uplatňování budou  (na rozdíl od zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole) respektovány zvláštnosti řídících orgánů a samosprávné kompetence územních celků, jakož i adekvátní práva přezkoumávajících orgánů včetně jejich kontrolorů na straně jedné a územních celků včetně jejich zaměstnanců na straně druhé.

e)	princip slučitelnosti se zahraničními zvyklostmi v oblasti kontroly veřejnoprávních korporací.

Za tímto účelem v návrhu zákona
-	nejsou použity některé termíny ze zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole.), které neodpovídají běžně užívaným výrazům v kontrole veřejnoprávních korporací v demokratických státech jako např. „protokol“. Namísto tohoto označení výsledného materiálu je zde použit výraz „zpráva“ o výsledku přezkoumání hospodaření, který je běžný nejen v zahraničí, ale i při přezkoumání hospodaření územních celků vykonávaném u nás dosud přezkoumávajícími orgány nebo auditory,
-	je zapracována povinnost orgánů vykonávajících přezkoumání oznámit písemně územnímu celku počátek přezkoumání předem, a to nejpozději 15 dnů před jeho vlastním uskutečněním,
-	je dána územním celkům možnost zaujmout k návrhu zprávy o výsledku přezkoumání písemné stanovisko a po projednání stanoviska s kontrolorem pověřeným řízením přezkoumání,    přiložit     konečné     stanovisko   k výsledné   zprávě.   Tím   zpráva  o přezkoumání přestává být jednostranným aktem kontrolujícího orgánu, ale stává se komplexním výsledným materiálem předkládaným k projednání příslušnému orgánu (např.  zastupitelstvu  obce),  k přijetí opatření k nápravě zjištěných chyb a nedostatků a k vyvození případných důsledků.

III.

Nezbytnost navrhované úpravy

Předložení nové právní úpravy přezkoumání hospodaření územních celků je vyvoláno především reformou veřejné správy a v jejím rámci zrušením okresních úřadů, které podle zákona č. 128/2000 Sb. každoročně přezkoumaly hospodaření dobrovolných svazků obcí a cca 6 000 obcí.

Avšak ani dosavadní způsob přezkoumání nebyl dostatečně upraven. Přezkoumání probíhalo sice podle § 17 odst. 4 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ale  předmět    přezkoumání  hospodaření   v  něm  nebyl   dostatečným   způsobem   vymezen. 
Ani   v  prováděcím předpisu, který vydalo Ministerstvo financí jako vyhlášku č. 41/2002 Sb., o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, rozvedení  předmětu přezkoumání není vyhovující. Navíc tato vyhláška se týká  pouze obsahu a podmínek přezkoumání, vykonávaného orgány státní správy. Komora auditorů České republiky pro přezkoumání vykonávané auditory vydala v roce 1998 interní auditorskou směrnici č. 52 – “Audit obcí a organizací veřejného sektoru”.
Tedy nejenom zásadní organizační změna, ke které došlo zrušením okresních úřadů, ale i právní stav v oblasti přezkoumání hospodaření územních celků vede k závěru, že je nezbytné řešit vztahy týkající se přezkoumání ucelenou zákonnou úpravou tak, aby byl jednotně stanoven předmět a způsob přezkoumání, včetně procesněprávního postavení účastníků vztahů vyplývajících z přezkoumání.

IV.

Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem 
České republiky

Návrh zákona o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků odpovídá ústavnímu pořádku České republiky a odstraňuje některé nedostatky stávající právní úpravy, které se v této oblasti vyskytly jak je uvedeno v odd. I. důvodové zprávy.

Řešení uvedené v návrhu zákona zabraňuje rozšiřování počtu úkonů vykonávaných vyššími územními celky v přenesené působnosti namísto úkonů realizovaných ústředními orgány státní správy.

V návrhu zákona se důsledně uplatňuje princip nevměšování  se do samosprávné působnosti územních celků ve smyslu ustanovení hlavy sedmé Ústavy České republiky. Za tím účelem se působení přezkoumávajících orgánů omezuje na činnost kontrolní, aniž jsou jim dána oprávnění k zásahům do samosprávné působnosti, například  formou ukládání opatření k nápravě nebo pozastavení činnosti. Koncepce navrhovaného zákona vychází z předpokladu, že tyto kompetence náleží zastupitelstvu územního celku.  

Pravidla uvedená v tomto návrhu navíc odpovídají mezinárodním zvyklostem v oblasti kontroly a   uvádějí   vztahy   kontrolujících   a   kontrolovaných  do  souladu  s Listinou základních práv a svobod.

V.

Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy
s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Cílem této úpravy je, aby navrhovaný způsob přezkoumání hospodaření  přispěl ke zvýšení transparentnosti  veřejných financí a k zamezování schodků v hospodaření územních samosprávných celků v souladu s ustanovením čl. 104 (ex čl.104c)  Smlouvy o založení Evropského společenství. 

Návrh zákona o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků stejně jako návrh novely zákona o obcích a návrh novely zákona o krajích nejsou v rozporu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, ani s právními akty Evropských společenství, neboť daná problematika není komunitárním právem upravena.

Navrhované řešení přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků respektuje hlavní principy kontroly veřejnoprávních korporací uplatňované v Evropské unii, jakož i zásady obsažené v Evropské směrnici Mezinárodní organizace nejvyšších kontrolních institucí pro implementaci kontrolních standardů INTOSAI (Luxemburg, 1998), které by měly být v kontrolním systému organizačních složek veřejné správy zabudovány. Ke spolupráci s cílem rozvíjet účinné kontrolní systémy podle standardních metod a postupů Společenství se Česká republika zavázala v Evropské dohodě zakládající přidružení mezi Českou republikou na jedné straně a Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na straně druhé (čl. 84 odst. 2 Evropské dohody). Používání standardů, implementovaných v Evropském společenství, vyplývá pro Českou republiku jednak z členství v mezinárodní organizaci INTOSAI a jednak ze závazku obsaženého v Evropské dohodě (čl. 69 o sbližování práva).

Do návrhu zákona jsou promítnuty obecné principy aplikované v Evropském společenství, které vyžadují, aby finanční prostředky byly ve veřejné správě využívány hospodárně a účelně od jejich přidělení České republice, až ke konečnému uživateli.

Návrh respektuje zásadu rovného zacházení s prostředky veřejných rozpočtů a s prostředky Evropské unie a zásadu jednotného přístupu k jejich kontrole.

VI.

Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy

Předpokládá se, že tato činnost bude zabezpečena stejným počtem osob, tj. 310, který ji vykonával do konce roku 2002 na okresních úřadech, což představuje dosavadní objem finančních prostředků, tj. 106 mil. Kč. Nárůst počtu zaměstnanců v oblasti státní správy se z tohoto důvodu neočekává a neuvažuje se tedy ani s vyššími nároky na finanční prostředky. 

                                           Z v l á š t n í     č á s t

K § 1

Ustanovení § 1 vymezuje cíl zákona, jímž je úprava přezkoumání hospodaření územních celků, reprezentovaných kraji, obcemi, hlavním městem Prahou a dále statutárními městy, včetně přezkoumání hospodaření městských částí a obvodů ve statutárních městech a v hlavním městě Praze, a rovněž přezkoumání hospodaření dobrovolných svazků obcí. Reaguje tak  na povinnost zmíněných subjektů nechat si přezkoumat hospodaření za uplynulý kalendářní rok,  která   je  jim uložena v ustanoveních zvláštních právních předpisů. Dále stanoví předmět a způsob přezkoumání, které jsou podrobněji upraveny v ustanoveních § 2 až 4 návrhu zákona, a  pravidla uplatňovaná při přezkoumání, která jsou obsažena v hlavě třetí návrhu zákona.

K § 2

V odstavci 1 tohoto paragrafu je předmět přezkoumání vymezen v souladu s ustanovením § 17 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, tedy v souladu s obsahem  závěrečného účtu, a to za účelem celkového zhodnocení rozpočtového  hospodaření územního celku. Pod plněním příjmů a výdajů rozpočtu uvedeným v  písm. a) se rozumí plnění veškerých příjmů vlastních (daňových, nedaňových, kapitálových) a přijatých dotací, jakož i všech výdajů (běžných i kapitálových) podle rozpočtové skladby. Cizími zdroji se rozumí pasiva uváděná v rozvaze pod písmenem D. Předmětem přezkoumání jsou také prostředky ze zahraničí, které jsou poskytnuty na základě mezinárodních smluv (např. prostředky PHARE, ISPA,SAPARD, strukturálních fondů, Fondu soudržnosti).

Podle odstavce 2 je předmětem přezkoumání u územního celku rovněž nakládání s majetkem v územním celku i v jím zřízených nebo založených právnických osobách a organizačních složkách. Předmět přezkoumání je dále rozšířen o další oblasti, které významně ovlivňují nebo by do budoucna mohly ovlivňovat hospodaření a finanční situaci územního celku, s dopadem především na zadluženost obcí (např. pohledávky a závazky územního celku, záruky a zástavy územního celku, učiněné ve prospěch třetích osob). Zadávání a realizace veřejných zakázek bude   předmětem    tohoto    přezkoumání   s  výjimkou  úkonů    a    postupů,   přezkoumaných a zkontrolovaných již Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže podle zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů.

K § 3

V § 3 jsou uvedena hlediska, ze kterých se předmět uvedený v § 2 přezkoumává, a je zde výčet úkonů, které mají být učiněny při tomto přezkoumání podle § 2. Rovněž je  stanoven důraz na posouzení účelnosti a hospodárnosti přezkoumávaných operací, a to v souladu s ustanoveními zákonů o územních celcích a v souladu s požadavky Evropské komise, kladenými na kontrolu veřejnoprávních korporací. 

K § 4

V souladu s ustanoveními zvláštních právních předpisů je územní celek povinen dát si přezkoumat hospodaření za uplynulý kalendářní rok. Pro obce, hlavní město Prahu, statutární města, kraje, dobrovolné svazky obcí je ponechána volba způsobu vykonání přezkoumání mezi auditorem a Ministerstvem financí. Městské části hlavního města Prahy mohou  přezkoumání zadat auditorovi nebo za podmínek stanovených Statutem požádat Magistrát hlavního města Prahy.  V  případě  územně  členěných statutárních měst přezkoumání vykonává podle zákona o obcích magistrát statutárního města.

O zvoleném způsobu přezkoumání je územní celek povinen informovat Ministerstvo financí nebo Magistrát hlavního města Prahy, a to do 31. března roku, jehož se přezkoumání týká (dále jen „běžný rok“). Ministerstvo financí a Magistrát hlavního města Prahy v návaznosti na informaci o nutnosti vykonat přezkoumání u územního celku a stejně tak statutární město vypracují časový plán přezkoumání.  Časový plán zahrnuje dílčí přezkoumání, která budou vykonána již v průběhu běžného roku a v roce následujícím. Vytváří se tím možnost průběžně odstraňovat chyby a nedostatky, zjištěné již v běžném roce. Jednorázové přezkoumání po skončení běžného roku se předpokládá pouze u obcí, kde rozsah a složitost přezkoumávaného hospodaření umožňuje v krátkém časovém úseku přezkoumat jejich hospodaření  v celém rozsahu  navrhovaného  zákona, v  opačném  případě se uskuteční dílčí přezkoumání v běžném i v následujícím roce. 

V případě výkonu přezkoumání auditorem stanoví zákon požadavek písemné smlouvy, která musí obsahovat kromě obecných náležitostí smlouvy náležitosti taxativně stanovené v odstavci 6. Územní celek poskytuje auditorovi finanční plnění na základě uzavřené smlouvy ze svých rozpočtových prostředků. 

K § 5

Přezkoumávající   orgány,  jimiž  jsou  Ministerstvo financí, Magistrát hlavního města Prahy    a magistráty územně členěných statutárních měst pověří výkonem přezkoumání příslušné zaměstnance, kteří budou splňovat odborné kvalifikační předpoklady. Předpokládá se, že to budou především kontroloři, kteří přezkoumávali hospodaření územního celku před zrušením okresních úřadů a kteří tuto činnost budou vykonávat i nadále. 

Přezkoumávající orgán písemně oznámí územnímu celku počátek přezkoumání a jméno kontrolora pověřeného řízením přezkoumání nejpozději 15 dní předem. 

V zájmu právní jistoty územních celků a v zájmu objektivity výsledků přezkoumání je nezbytné zamezit, aby se přezkoumání účastnily osoby, které pro svůj vztah k územnímu celku nebo předmětu přezkoumání  vzbuzují pochybnosti o nezaujatém výkonu přezkoumání. V případě zjištění, že osoba vykonávající přezkoumání je ve vztahu k územnímu celku podjatá, je nutné bezprostředně informovat kontrolora pověřeného řízením přezkoumání, případně přezkoumávající orgán o podjatosti. Do rozhodnutí o podjatosti vykonává příslušný kontrolor pouze úkony, které nesnesou odkladu, aby nedošlo ke zmaření účelu kontroly. V případě prokázání podjatosti bude kontrolor z přezkoumání vyloučen, v opačném případě vykonává správní řád, ale rozhodnutí o podjatosti je také v tomto případě konečné.

K § 6, 7, 8, 9 a 10
 
V následujících ustanoveních pod společným označením “Práva a povinnosti při výkonu přezkoumání” jsou založena jednak práva a povinnosti kontrolorů, a jednak práva a povinnosti územních celků. Při přezkoumání hospodaření územního celku auditorem postupuje auditor podle podmínek, uvedených v uzavřené smlouvě podle § 4 odst. 6 a podle zákona č. 254/2000 Sb., o auditorech. 

V ustanoveních § 7 jsou nejdříve uvedena nezbytná oprávnění, tj. právo vstupovat do objektů a na pozemky vztahující se k předmětu přezkoumání, které je základním předpokladem pro zajištění přezkoumání. Vždy musí jít pouze o prostory bezprostředně související s předmětem přezkoumání. Zvláště je zde zdůrazněna povinnost respektovat ústavní právo na nedotknutelnost obydlí  podle článku 12 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod. Právo seznamovat se s utajovanými skutečnostmi mají pouze kontroloři na základě příslušné prověrky Národního bezpečnostního úřadu, a to v rozsahu stanoveném jím vydaným osvědčením. 

Kromě toho jsou zde uvedena další oprávnění kontrolorů, jež mohou uplatnit vůči územnímu celku při vykonávání přezkoumání, a která mají zajistit kontrolorovi přístup k originálům písemností,  dokladů,  zápisů  a  k  informacím,  umožňujícím  zjištění   skutečného  stavu věci a prokázání kontrolních zjištění. V zájmu hospodárnosti a eliminace duplicitních kontrolních šetření mají kontroloři právo seznámit se s výsledky předchozích přezkoumání a finančních kontrol vykonaných u územního celku podle zákona o finanční kontrole ve veřejné správě, jakož i s výsledky finančních kontrol vykonaných samotným územním celkem. 
K povinnostem kontrolora patří, aby oznámil zahájení přezkoumání územnímu celku a prokázal se písemným pověřením a služebním průkazem. Během přezkoumání má postupovat tak, aby zjistil skutečný stav věci, který následně popíše ve zprávě o výsledku přezkoumání hospodaření (dále jen “zpráva o výsledku přezkoumání”). Kontrolní zjištění musí být objektivní, úplná a doložená a při výběrovém způsobu šetření musí být použity metody zabezpečující reprezentativnost daného výběru. V případě nezbytnosti převzetí originálních dokladů přebírá kontrolor odpovědnost za jejich ochranu a neprodlené vrácení, jakmile pominou důvody jejich zajištění. 

Důležitou povinností kontrolora je pořídit zprávy z jednotlivých dílčích přezkoumání nebo zprávu o výsledku jednorázového přezkoumání. Zprávy z dílčích přezkoumání (dále jen “dílčí zpráva”) slouží kontrolorům ke shrnutí zjištění z příslušných dílčích přezkoumání a jsou podkladem ke zpracování souhrnné zprávy o výsledku přezkoumání za uplynulý kalendářní rok. Dílčí zprávy kromě popisu zjištěných chyb a nedostatků včetně uvedení případného porušení právních předpisů nebo jiných předpisů vydaných na jejich základě a označení dokladů, o které se zjištění opírá, obsahují pouze takové identifikační údaje a náležitosti, které kontrolor potřebuje k sestavení zprávy o přezkoumání za celý uplynulý rok. Zákon neukládá kontrolorovi povinnost předat dílčí zprávu územními celku. Za účelem operativního přijetí opatření k nápravě zjištěných chyb a nedostatků je však kontrolor povinen seznámit představitele územních celků s jejím obsahem.
Dále je povinností kontrolorů vypracovat zprávu o výsledku přezkoumání, kterou je zpráva z jednorázového přezkoumání nebo souhrnná zpráva zpracovaná z výsledků dílčích přezkoumání obsažených v dílčích zprávách.
Návrh takto zpracované zprávy o výsledku přezkoumání předá kontrolor pověřený řízením přezkoumání příslušnému představiteli územního celku, aby se tento mohl ke zprávě vyjádřit v písemném stanovisku.

Územnímu celku je tedy zajištěno právo podat ke skutečnostem uvedeným ve  výsledné zprávě písemné stanovisko ve lhůtě 15 pracovních dnů od seznámení s návrhem výsledné zprávy; tato lhůta může být kontrolorem prodloužena. Kontrolor je povinen prověřit případné námitky vznesené ve stanovisku územního celku ke skutečnostem, uvedeným ve zprávě a s konečnými závěry neprodleně, nejpozději však do 15 dnů od obdržení stanoviska, územní celek seznámit.

Z výčtu povinností kontrolora je důležité dále zmínit povinnost mlčenlivosti o všech věcech, které se kontrolor při přezkoumání dozví, s odkazem na povinnost postupovat podle § 8 trestního řádu v případě podezření ze spáchání trestné činnosti. 

Právům a povinnostem kontrolorů adekvátně odpovídají povinnosti a práva územních celků, uvedená  v § 7.  Práva územního celku zajišťují, aby územní celek byl vždy a včas informován o  počátku  přezkoumání  a  o  jeho zahájení, průběhu přezkoumání a o výsledku přezkoumání a aby mohl s kontrolory konzultovat celkový postup přezkoumání. Územní celek se může rovněž ohradit proti podjatosti kontrolora, vykonávajícího přezkoumání. 

Územní celek je však také povinen zajistit spolupráci s kontrolory, poskytovat jim potřebné podklady pro přezkoumání a především zdržet se chování, které by mohlo vést ke zmaření účelu přezkoumání.

Práva a povinnosti auditorů při výkonu auditorské činnosti jsou upravena v § 15 zákona č. 254/2000 Sb., o auditorech, způsobem dostačujícím i pro výkon přezkoumání hospodaření. Navíc jsou pevnou součástí komplexu ustanovení zákona upravujícího postavení, práva, povinnosti a odpovědnost auditorů, které se liší od postavení, práv, povinností a odpovědnosti státních respektive veřejných zaměstnanců. Je tedy účelné, aby se na auditory i při přezkoumání hospodaření vztahovala příslušná ustanovení zákona o auditorech.

Ustanovení § 9 umožňuje přezkoumávajícímu orgánu zadat v rámci přezkoumání posouzení odborné problematiky, k jejíž řešení sám nedisponuje personální kapacitou, dalším osobám (znalci). Přizvané osoby mají obdobná práva a povinnosti jako kontroloři a  jsou povinny dbát  práv a právem chráněných  zájmů územních celků. O těchto skutečnostech poučí přizvané osoby vedoucí zaměstnanec, který v přezkoumávajícím orgánu pověřuje zaměstnance k přezkoumání (§ 5 odst. 1) a nese rovněž odpovědnost za výběr přizvané osoby.

Povinnosti podle § 10 se vztahují rovněž na osoby, které se podílejí pro územní celek na dodávkách zboží, provedení prací nebo poskytnutí služeb, tedy na veřejných zakázkách. Uvedené osoby mají povinnost spolupůsobit při přezkoumání územního celku s kontrolorem. Pokud kontrolor zjistí u územního celku nesrovnalosti v dokladech o uvedených činnostech, pak při přezkoumání u dodavatele použije přiměřeně postup jako u územního celku. Toto ustanovení, důležité pro kontrolu zákonnosti a hospodárnosti vynakládaných veřejných prostředků  na  úhradu  nákladů  veřejných zakázek, koresponduje s ustanovením § 2 písm. e) a § 13 odst. 3 a 4 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, které do něho bylo vloženo na  základě  jednoznačného  požadavku  Evropské   komise.    Vynutitelnost   této      povinnosti spolupůsobit se u  uvedených osob  zajišťuje jejich závazkem ve smlouvě o dodávkách zboží nebo služeb, případně i v jiné smlouvě.  

K § 11

Zpráva o výsledku přezkoumání zachycuje výsledky z ukončených jednorázových nebo dílčích přezkoumání hospodaření územního celku. Ustanovení vymezuje náležitosti zprávy (např. název územního celku, místo kontroly, jména kontrolorů). Součástí závěru této zprávy je  vyjádření, zda při přezkoumání   nebyly   zjištěny   chyby  a   nedostatky,   nebo  byly   zjištěny   závažné   chyby a nedostatky,  jejichž  výčet  je  uveden   v   daném   ustanovení,   anebo byly zjištěny jiné chyby a nedostatky, které nejsou v daném výčtu.  

Kontrolor  pověřený   řízením  přezkoumání,  který   zpravidla   osobně   vypracovává  zprávu o výsledku přezkoumání, je povinen rovněž v jejím závěru popsat, zda z hlediska budoucího vývoje hospodaření územního celku se ukazují již v současné době možnosti vzniku rizik (např.zhoršující se ekonomická situace dlužníků obce a s tím spojené riziko splácení dluhu obci, nebo situace třetích osob, za něž obec převzala záruky nebo v jejich prospěch učinila zástavy majetku,  výpadek příjmů z místních poplatků z klimatických důvodu apod.), která by měla negativní dopad na hospodaření územního celku v budoucnosti.

K § 12

Po ukončení přezkoumání je kontrolor pověřený řízením jednorázového přezkoumání i dílčích přezkoumání povinen uvést zjištěné závěry z přezkoumání ve zprávě o výsledku přezkoumání Kontrolor je tak povinen zachycovat ve zprávě o výsledku přezkoumání závěry zjištěné z jednotlivých dílčích přezkoumání v běžném i v následujícím roce. Vypracovaná výsledná zpráva je následně projednána s reprezentanty územního celku a je jim předán její stejnopis. 

Pokud přezkoumání hospodaření územního celku vykonával auditor, řídí se projednání zprávy o výsledku přezkoumání ustanoveními § 14 odst. 5 zákona č. 254/2000 Sb., o auditorech. V tom případě je povinen územní celek jakožto příjemce státních dotací zajistit z důvodu možné verifikace doručení kopie auditorské zprávy Ministerstvu financí nebo Magistrátu hlavního města Prahy, a to ve lhůtě 15 dnů po jejím projednání v příslušných orgánech územního celku.

K § 13

Smyslem uvedeného ustanovení   je   přimět   územní  celek    bezodkladně  reagovat  na chyby    a nedostatky zjištěné kontrolorem v průběhu dílčích i jednorázových přezkoumání. Územní celek vypracuje vlastní plán opatření k nápravě ve vztahu k zjištěným chybám a nedostatkům, tj. způsob nápravy a lhůtu, do které musí být chyba a nedostatek odstraněn a průběžně informovat orgán přezkoumání o zjednaných nápravách. Podle tohoto paragrafu je proto územní celek povinen přijmout opatření k nápravě chyb a nedostatků zjištěných při dílčích přezkoumáních, a to bezprostředně poté, co byl s nimi seznámen a podat o tom informaci orgánu přezkoumání nejpozději však do 30 dnů ode dne seznámení.
Opatření k nápravě zjištěných chyb a nedostatků uvedených ve zprávě o výsledku přezkoumání je povinen územní celek přijmout podle zvláštních právních předpisů (zákon o obcích, o krajích a o rozpočtových pravidlech územních celků) na základě projednání zprávy spolu se závěrečným účtem v orgánech územního celku. V odst. 1 písm. b) se ukládá územnímu celku podat přezkoumávajícímu orgánu písemnou informaci o opatřeních, která byla přijata jak na základě  zprávy o přezkoumání vykonaného přezkoumávajícím orgánem, tak i na základě zprávy o přezkoumání vykonaného auditorem, a to bez zbytečného odkladu, nejpozději však 15 dnů po projednání zprávy v orgánech územního celku.
V obou informacích podaných podle odst. 1 územní celek uvede lhůty, jež si sám stanoví pro podání zprávy příslušnému orgánu přezkoumání o plnění přijatých opatření.
Ve lhůtách, které si územní celek stanovil k nápravě chyb a nedostatků a které uvedl  ve výše zmiňovaných informacích, je územní celek povinen zaslat příslušnému orgánu přezkoumání zprávu o plnění opatření k nápravě zjištěných chyb a nedostatků uvedených jak v dílčích zprávách, tak ve zprávě o přezkoumání hospodaření za uplynulý kalendářní rok.

K § 14

V § 14 jsou uvedeny sankce za nesplnění povinností stanovených tímto zákonem. Na základě tohoto ustanovení lze uložit pokutu až do výše 1 mil. Kč, a to podle zvláštního právního předpisu, jímž je zákon č. 250/2000 Sb. Jeho § 22 odst. 3 ukládá uvedenou pokutu za každé porušení rozpočtové kázně pod které zahrnuje také „nesplnění povinností nebo podmínek stanovených tímto zákonem (č. 250/2000 Sb.) pro hospodaření územních samosprávných celků a svazků obcí, anebo uložených podle citovaného  zákona orgány k tomu oprávněnými“. 
O uložení  pokut  podle  citovaného  zákona  „rozhoduje  u krajů Ministerstvo financí a u obcí a u svazků obcí příslušný finanční úřad“.

K § 15

Věcně   příslušným   ústředním   orgánem   k   výkonu   dozoru   nad    dodržováním   zákona o přezkoumání hospodaření územních celků v souladu s tímto zákonem je Ministerstvo financí. Tento dozor bude Ministerstvo financí vykonávat tak, aby nebyla omezována samostatná působnost a rozhodovací pravomoc orgánů obce a kraje, a aby nedocházelo k nezákonnému zásahu ministerstva do jejich činnosti. Jeho hlavním úkolem bude dozírat na správnost výkonu přezkoumání v souladu s tímto zákonem, prováděného přezkoumávajícími orgány a auditory.

K § 16

Nabytí účinnosti tohoto zákona se předpokládá uplynutím jednoho měsíce ode dne vyhlášení. Podle přechodného ustanovení se bude  při přezkoumání hospodaření územních celků za rok 2002 postupovat podle právní úpravy platné před zahájením tohoto přezkoumání. To znamená, že orgány přezkoumání budou postupovat podle vyhlášky č. 41/2002 Sb., o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů.
Vzhledem k tomu, že podle ustanovení § 4 odst. 1 mají územní celky běžně oznamovat orgánu přezkoumání zvolený způsob přezkoumání do 31. března běžného roku, stanovuje se v roce 2003 tato lhůta až do 31. prosince 2003.

K § 17

Současně se schválením tohoto zákona je nutné zrušit dosavadní vyhlášku Ministerstva financí, která upravuje přezkoumání hospodaření v současné době.

K § 18

Do kompetence Ministerstva financí uvedené v § 4 odst.1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, se za slova „finanční kontrolu“ vkládají slova „přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků“.    

K § 19

V souvislosti se zrušením vyhlášky č. 41/2001 Sb., je třeba zrušit také zmocňovací ustanovení k jejímu vydání  uvedené v § 17 odst. 4 zákona č. 250/2000 Sb., a upravit text tohoto odstavce  s ohledem na vydání zákona o přezkoumání hospodaření  územních samosprávných celků v tomto zákoně. Vzhledem k tomu, že předmět přezkoumání uvedený v původním znění odstavce 4 je v zákoně o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků podrobně upraven, z citovaného odstavce se vypustí a vkládá se nový text s odkazem na tento zákon.

K § 20

Ustanovením § 20 se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a to v 6 bodech.

K bodu 1 až  3:

V § 42 se v  souladu s úpravou návrhu zákona o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků   ponechává  všem  obcím  bez  ohledu  na   počet  obyvatel, včetně statutárních měst a dobrovolným svazkům obcí možnost zvolit si k přezkoumání svého hospodaření Ministerstvo financí nebo auditora. 
Do odstavce 2 tohoto § se vkládá ustanovení, kterým se řeší situace, jestliže obec si nedá přezkoumat své hospodaření a stanovuje se, že v takovém případě vykoná přezkoumání Ministerstvo financí, které podle odstavce 3 vykonává také dozor nad dodržováním povinností stanovených pro přezkoumání tímto zákonem.
V dalších odstavcích tohoto §, týkajících se územně členěných statutárních měst se provádí obdobná úprava, týkající se přezkoumání hospodaření jako v ustanoveních předcházejících.

K bodu 4:

Ustanovení § 45 o možnosti ukládání pokut obcím a svazkům obcí za neplnění zákonem stanovené povinnosti požádat o přezkoumání hospodaření v určeném termínu  se zrušují. Splnění této povinnosti je totiž uloženo jednotně nejenom obcím a dobrovolným svazkům obcí, ale i krajům, hlavnímu městu Praze a územně členěným statutárním městům a jejich obvodům a částem v § 14 tohoto zákona. Ustanovení uvedeného § navazuje na zákon č. 250/2000 Sb., podle jehož § 17 odst. 5 je zpráva o výsledku přezkoumání hospodaření povinnou součástí závěrečného účtu při jeho projednávání v orgánech územního samosprávného celku a dobrovolného svazku obcí, a to se všemi důsledky, které pro ně vyplývají z nepředložení návrhu závěrečného účtu, včetně této jeho povinné součásti k projednání. Kromě toho nesplnění povinností nebo podmínek stanovených zákonem č. 250/2000 Sb. pro hospodaření  územních samosprávných celků a svazků obcí se považuje podle § 22 odst,. 3 citovaného zákona za porušení rozpočtové kázně. Za toto porušení rozpočtové kázně lze uložit pokutu až do výše 1 mil. Kč. Za nesplnění stejné povinnosti „nechat si přezkoumat hospodaření za uplynulý rok“ byla sankce dosud upravena ve dvou zákonech, a to v rozdílné výši. Ustanovení o sankci je tedy v zákoně o obcích bezpředmětné.

K bodu 5:

V tomto bodě se upravuje znění § 53 týkající se přezkoumání hospodaření dobrovolných svazků obcí v souladu s novým zněním § 42. 

K § 21

Ustanovením § 21 se mění zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů, a to ve 2 bodech.

K bodu 1:

V souladu s úpravou návrhu zákona o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků se vrací krajům možnost zvolit si k přezkoumání svého hospodaření Ministerstvo financí nebo auditora, stejně jako je tomu v zákoně č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze.

K bodu 2:

Ustanovení bodu 2 řeší otázku přezkoumání hospodaření  v případě, že kraj si nedá přezkoumat  hospodaření a dále vykonávání dozoru nad dodržováním povinností stanovených pro   přezkoumání   hospodaření   tímto   zákonem.   Stejně   jako  v  novelizovaném zákoně   č. 128/2000 Sb., bude tyto obě činnosti zabezpečovat Ministerstvo financí.

K § 22

Ustanovením § 22 se mění zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, a to tak aby navazoval na ustanovení tohoto zákona a byl v souladu s ustanoveními zákona o obcích a zákona o krajích.